[자살대책의 이론과 실제][3줄 요약]자살예방, 모토하시 유타카, 1-4. 지역이 지키는 '생명'-'지역 자살대책 긴금 강화기금'의 평가
1-4. 지역이 지키는 '생명'-'지역 자살대책 긴금 강화기금'의 평가
나지마 가즈히사(고베학원대학 법학부 준교수)
본 항에서는 내각부의 지역 자살대책 긴급강화기금, 긴급강화사업의 5년간의 활동을 정리하면서 지역 자살대책과 관련된 ‘정책효과’나 ‘행정활동 평가’과제를 검토한다.
[1] 내각부의 ‘지역 자살대책 긴급강화기금’
정부의 ‘지역 자살대책 긴급강화기금’(이하 ‘긴급강화기금’이라고 함)이란 내각부의 ‘지역 자살대책 긴급강화교부금’을 바탕으로 2009년도에 도도부현에서 조성된 100억 엔의 기금을 말한다.
이 기금의 목적은 ‘지역의 자살대책 역량 강화’를 위한 것으로서, 자살대책 관련 사업인 ‘대면상담사업’, ‘전화상담사업’, ‘인재양성사업’, ‘보급게발사업’, ‘강화모델사업’의 5가지 정책에 대해 지자체가 선택적으로 활용할 수 있도록 하였다. 당초 이 기금은 당면한 3년간의 지자체 자살대책에 필요한 원천자금의 성격으로 조성된 것이지만, 그 후 동일본 대지진 재해 등의 영향으로 추경에산이 증가하고, 지자체측의 신청에 따라 기간연장도 가능하게 되었다. 결과적으로 이 기금의 규모는 총액 약200억엔, 기간은 2009년~2014년의 약 5년간인 것으로 설정되었다.
긴급강화기금에 대해서는 다음 세 가지 사항을 보충하고 싶다.
첫째, 자살대책의 역량 강화와 관련된 활동의 대강에 관한 것이다. 기본적인 정책의 틀은 ‘자살대책기본법’ 및 ‘자살종합대책대강’에 따라 제공되고 있다.
둘째, 긴급강화기금 이외의 정부 자살대책에 관한 것이다. 대강에서 제시된 정부 자살대책의 목표수치는 2016년까지 2005년 자살사망률을 20%이상 감소시키겠다는 것이었다.
셋째, 긴급강화기금을 통한 5년이라는 활동기간 동안에 전국의 자살자 수가 감소되었다는 것이다.
[2] 자살대책에 관한 행정활동의 평가 대강
(1) 세 가지 전제조건
행정활동을 평가할 때는 다음과 같이 세 가지 전제를 두는 것이 바람직하다. 긴급강화기금 효과와 관련시켜 보도록 하자.
첫 번째, 전제조건은 “정책효과란 무엇인가?”라는 문제가 잘 정리되어 있어야 한다는 것이다. 자살대책에서 ‘자살자 수 감소’라는 정책효과가 있다. 그러나 이것은 거시적인 논의 사항이다. “특히 무엇에 주목해서 정책관리를 할 것인가?”하는 우선과제가 정리되어 있어야만 한다.
두 번째 전제조건은 “정부가 관여하면서 무엇을 제어하려고 하는가?”라는 문제가 잘 정리되어 있어야 한다는 것이다. ‘긴급강화기금의 집행’은 지역의 자살대책 역량 강화를 목적으로 하고 있다. 이것은 지자체 자살대책의 ‘체제정비 추진’을 의미하는 것이었다. 여기서 말하는 ‘보다 간접적인 효과’는 결과(outcome)’라는 것이다. 구체적인 ‘행정활동(activity’과 ‘결과’의 관계 사이에는 ‘외부요인(external factor)’이 개입되어 있는 것이 일반적이다. 외부요인이 적절히 배제 되지 않으면 ‘행정활동’과 ‘결과’의 관계는 잘 보이지 않게 된다.
세 번째 전제는 “관련된 프로그램 간의 관계는 어떠한 것인가?”라는 문제가 잘 정리되어 있어야 한다는 것이다. 자살종합대책대강은 “행정활동 프로그램집”이다. 대강에는 ‘그 누구도 자살로 내몰리지 않는 사회’를 목표로 나아가는 가운데, ‘자살을 예방하기 위한 당면의 중점시책’으로 9항목의 활동이 거론되어 있다.
(9항목이란 (1) 자살의 실태를 분명히 한다, (2) 국민 한 사람 한 사람이 알아차리고 보살피도록 촉구한다, (3) 조기대응의 중심적인 역할을 하는 인재를 양성한다, (4) 건강한 마을만들기를 추진한다, (5) 적절한 정신과 치료를 받을 수 있도록 한다, (6) 사회적인 대처를 통해 자살을 막는다, (7) 자살 미수자의 재시도를 막는다, (8) 남겨진 사람에 대한 지원을 충실히 한다, (9) 민간단체와 연대를 강화한다, 이다.
(2) 설명책임
이상을 고려하여 자살종합대책 효과와 관련된 논의를 ‘설명책임(accountability)’의 관점에서 살펴보고 싶다. ‘accountability’는 ‘설명 책임(의무)’이라고 번역되지만, 그 본래 취지는 특히 재정적 관심에서, “외부자의 문책에 답한다”는 것이다.
설명책임의 제1단계는, ‘정책에 대한 설명 책임’이다.
제2단계는, ‘프로그램에 대한 설명 책임’이다. 예를 들면 ‘자살 미수자의 재시도 막기’를 위해서 의료기관고 지자체의 보건사 등과 구체적인 협력, 연대가 필요하게 된다. 그러한 구체적인 대처가 이뤄지는 가운데, 개별 주제 활동을 통해 어느 정도 자살자 수를 줄일 수 있었는지에 질문이 이뤄지는 것이다.
제3단계는 ‘활동에 대한 설명 책임’이다. 여기에서는 개별의 행정 활동에 대한 실적을 묻게 된다.
제4단계는 ‘과정에 대한 설명 책임’이다. 여기에서는 순서나 메뉴얼 정비 또는 그것들에 따라 대응하는 것이 설명 책임인 것이다. 예를 들면, 학교 등에서 자살 발생 직후의 대응 매뉴얼 정비나 자살 미수자에 대한 치료나 케어에 관한 가이드라인 등은 절차의 정비와 그 준수상황이 프로그램의 중요한 구성요소이다.
제5단계는 좁은 뜻으로 ‘규정 준수에 대한 설명 책임’이다. 여기에서는 불법 또는 부당하지 않은 것이 규정 준수의 구성요소이다.
이러한 설명 책임 단계론의 핵심은 다음의 세 가지 이다. 첫째, 이 5단계 내에서는 사회적으로 보다 높은 차원의 설명 책임이 요구 된다는 것이다. 둘째, 높은 차원의 설명 책임이 이뤄지지 않은 경우, 낮은 차원의 설명 책임에 대한 문책으로 전이된다는 것이다. 셋째, 그렇다고 하더라도 가능한 한 높은 차원의 설명 책임을 이루는 것을 항상 추구해야 한다는 것이다.
[3] 자살대책에 관한 평가 결과-교훈과 한계
활동 초기단계에서는 보급계발이나 인재육성사업, 그 다음 단계에서는 대면상담이나 전화상담 사업, 그리고 마지막 단게에 알코올 중독 대응이나 지원, 자살 미수자 대응이나 개별 사례분석 등의 사업에 착수하는 모델을 만드는 것이 불가능한가 하는 것이다. 이러한 정책단계의 논의를 행정활동의 우선 순위를 정리하는 논의로서도 필요할 것이다.
지방분권 시대에 정책단계의 논의를 지자체의 기획입안 단계에서 검토되어야만 할 것이다. 그것은 지역 실정을 고려한 지자체의 자율적인 정책관리소 필요한 것이다.
이외의 자살대책검증평가 회의에서 논의되었던 지자체의 과제는 다음과 같다.
첫째, 긴급강화기금 후의 지자체 자살대책에 대해서이다.
둘째, 예산 측면의 불확실성 문제로 인해 지자체에서는 항상 인사 배치를 요하는 활동(대면상담이나 전화상담)에 대해서 이제까지 소극적이었다.
셋째, 지자체에서 자살대책 예산을 확립하기 위해서는 지자체마다 자살대책의 정책효과에 관한 검증이 요구된다.
‘설명 책임’에서 기술하였던 것과 같은 논의가 참고로 될 수 있을 것이다. 논점을 다시 말하자면, ‘복수의 정책효과’를 전제로 하면서 그 ‘우선순위’에 대해 지자체가 자체의 문제로서 이 과제를 마주 대하는 것이 중요하다는 것이다.
[3줄 요약][3줄 느낌]
1. 긴급강화기금이 100억 엔(1,000억원)에서 200억 엔(2,000억원)으로 증액되어 5년간 자살예방사업의 예산으로 사용되었다는 점에서 놀랐다. 그정도의 예산을 투자할만큼의 필요성과 절박함이 있었던 것 으로 풀이된다. 우리나라도 예산 투여가 필요한 시기인 것 같다.
2. 일본의 긴급강화기금을 통한 자살대책은 논리적이며, 실용적으로 잘 세워진 것으로 평가된다.
3. 많은 예산을 투입하고, 사업을 진행하고, 결과와 평가에서도 매뉴얼을 따르고 다양한 관점에서의 평가를 진행한 것이 인상적이다.
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# 참고문헌 : 자살대책의 이론과 실제, 모토하시 유타카 지음, 양정연 옮김, 박문사
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